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建立鞏固脫貧攻堅成果長效機制

中國經濟新聞網 2020-10-27 14:40:25

  決戰決勝@2020——方略(2)
  
  殷浩棟
  
  決戰決勝2020年,首看脫貧攻堅戰。消除貧困、實現共同富裕,一直是中國共產黨的初心使命。打贏脫貧攻堅戰是實現第一個百年奮斗目標的里程碑,也是開啟中華民族偉大復興新征程、實現第二個百年奮斗目標的基石。從上世紀80年代開始,中國政府實施專項扶貧計劃,并逐步探索出一條具有中國特色的農村扶貧開發道路。特別是2013年以來,通過實施精準扶貧精準脫貧戰略,對標全面建成小康社會,脫貧攻堅取得顯著的成效。我國不僅將歷史性地整體消除絕對貧困現象,而且為全球減貧事業作出了重要貢獻。但是,打贏脫貧攻堅戰并不意味著減貧工作已一勞永逸,脫貧基礎不穩固、返貧風險等問題依然存在,“十四五”期間需要把減貧工作納入鄉村振興框架下統籌實施,建立起鞏固脫貧攻堅成果的長效機制,確保沒有人掉到絕對貧困標準以下。
  
  打贏脫貧攻堅戰是歷史性成就
  
  打贏脫貧攻堅戰是決勝全面建成小康社會的底線目標和標志性指標。習近平總書記強調,“全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標,最艱巨的任務是脫貧攻堅,這是一個最大的短板,也是一個標志性指標。”改革開放以來,中央通過實施一系列區域協調發展和城鄉統籌發展戰略,建立系統化的扶貧體制機制,使貧困地區和農村獲得更多的發展機會。
  
  特別是十八大以來,中央把精準扶貧精準脫貧放在治國理政的高度,通過建檔立卡有效瞄準貧困人口,通過精準施策有效幫扶貧困對象,通過全社會動員加大扶貧工作力度,得益于一系列超常規舉措,貧困地區經濟社會發展水平、基礎設施和公共服務供給得以顯著提高,貧困群體的收入和多維福利得到極大改善。農村貧困人口從1978年的7.7億降至2019年的551萬,貧困發生率從97.5%降至0.6%,全國832個貧困縣中已有780個脫貧摘帽。盡管今年遭遇了新冠肺炎疫情和洪澇災害的挑戰,但在總體上不會改變決勝脫貧攻堅的基本面。
  
  我國將于2020年底實現現行標準下的農村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽,徹底解決區域性整體貧困。中華民族千百年來存在的絕對貧困將首次得以消除,這是一項歷史性的成就,不僅意味著能夠如期實現黨中央向全國人民作出的鄭重承諾,如期達成中華民族偉大復興進程中的關鍵性節點目標,而且為乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍打下了堅實基礎。
  
  打贏脫貧攻堅戰具有重要的世界意義
  
  我國是全球最早實現聯合國千年發展目標中減貧目標的發展中國家。世界銀行認為,中國在推進包容、可持續的發展中取得重大進展,減貧工作取得了史無前例的成就。自改革開放至今,我國農村貧困人口減少7.7億,對全球減貧貢獻超過70%,為全球減貧事業作出了巨大貢獻。世界銀行發布數據顯示,按照每人每天1.9美元的國際貧困標準,從1981年末到2015年末,中國的貧困發生率累計下降了87.6%,年均下降2.6個百分點,同期全球貧困發生率累計下降32.2%,年均下降0.9個百分點。由此可見,我國減貧速度明顯快于全球,是全球貧困減緩的主要貢獻者。
  
  此外,我們探索積累的減貧經驗和反貧困理論為全世界解決貧困難題提供了中國方案。聯合國秘書長古特雷斯稱贊中國的減貧方略,指出“精準減貧方略是幫助最貧困人口,實現2030年可持續發展議程宏偉目標的唯一途徑。中國已實現數億人脫貧,中國的經驗可以為其他發展中國家提供有益借鑒”。我國在致力于消除本國貧困的同時,積極展開國際合作,為全球減貧事業增添了中國力量。
  
  多年來,我國不斷加強與發展中國家和國際機構在減貧領域的交流合作,以援助援建、人才培訓等多種途徑幫助廣大發展中國家特別是最不發達國家消除貧困。我國先后向超過160個國家和國際組織提供了4000多億元人民幣的援助,向世界各地派遣60多萬名援助人員,為120多個發展中國家落實聯合國千年發展目標提供過幫助。截至2019年底,我國在非洲援建24個農業技術示范中心,惠及50余萬當地民眾,舉辦了100多期減貧培訓班,為116個發展中國家培養減貧專業人才近3000人。
  
  鞏固脫貧攻堅成果勢在必行
  
  雖然我國脫貧成就舉世矚目,但這只是階段性成就,未來減貧任務依然繁重。一方面,我國農村減貧工作仍有提升空間。“兩不愁三保障”涵蓋范圍有限,對標聯合國可持續發展目標還有一定差距。從橫向對比來看,雖然我國農村貧困標準隨著不斷調整而高于世界銀行的極端貧困線,但需要理性地看到,世行標準是以15個最窮國家的貧困線為基礎。我國現行標準僅為世界銀行新制定的中等偏下收入國家貧困線(每人每天3.2美元)的72%,中等偏上收入國家貧困線(每人每天5.5美元)的42%。我國仍有大量人口的生活水平低于每人每天5.5美元的標準。與其他國家相比,我國的貧困標準處于中等偏下水平,特別是與發達國家的貧困標準相差甚遠,即使相比中等收入國家,水平也不高。
  
  另一方面,一些貧困地方存在脫貧質量不高、脫貧基礎不穩固等問題。貧困地區的基礎設施和公共服務還存在不少短板,產業發展較落后、集體經濟薄弱的村莊依然為數不少。特別是深度貧困地區即使在現有政策扶持下得以快速發展,但2020年后仍然是欠發達地區。因病、因殘的貧困人口即使實現脫貧,也面臨較高的返貧風險。剛剛越過貧困線的脫貧戶和邊緣群體,自我發展能力提升不足,實現穩定發展存在一定困難,遇到風險極易返貧。因此,即使決戰決勝脫貧攻堅,也不能放松對返貧的警惕,鞏固脫貧攻堅成果將是“十四五”時期減貧工作的重點。
  
  鞏固脫貧攻堅成果的思路與重點
  
  鞏固脫貧攻堅成果既要防止現有建檔立卡貧困人口返貧,也要防止新貧困的產生。從幫扶方式來看,隨著減貧工作從超常規舉措逐步轉向日常性幫扶,鞏固脫貧攻堅成果需要在鄉村振興框架下統籌推進,建立起適應新減貧階段特點的長效機制。“十四五”期間,在全面建成小康社會的基礎上,我們需要通過實施鄉村振興戰略進一步鞏固脫貧攻堅成果,既要瞄準脫貧不穩定戶和邊緣農戶等重點群體,為其提供全方面重點幫扶,也要從產業、文化、社會、環境、治理等方面全面改善農村地區,夯實穩定脫貧的經濟社會基礎,防止新貧困發生。
  
  一是明確重點目標群體。鞏固脫貧攻堅成果的重點群體包括脫貧不穩定戶、邊緣群體、易地扶貧搬遷戶等。當前脫貧攻堅戰采取多方面措施,確保貧困人口滿足了“兩不愁三保障”,人均可支配收入均超過了國家貧困線,不過有一部分群體的家庭收入剛剛越過貧困標準,且轉移性收入占比較高。如果未來的幫扶政策滑坡,幫扶力度減弱,他們有可能再次返貧。邊緣群體因為生活水平略高于貧困標準,一直被排斥在幫扶體系之外。這300萬左右的邊緣群體會因病或因意外事故等風險沖擊,極易出現生活水平急速下降而陷入貧困。“十三五”時期全國通過易地扶貧搬遷安置了近1000萬人,相當于三峽工程移民規模的7倍多。因生產生活方式轉變,導致搬遷戶出現生活成本增加、增收因素不穩、社會融入受限等問題,使其成為返貧的高發群體。所以,鞏固脫貧攻堅成果需要把這些群體作為重點群體,建立對不穩定脫貧戶、邊緣戶、收入驟減或支出驟增戶的監測預警體系,加強動態監測預警,對上述群體的收入及支出情況進行動態監測和跟蹤。同時,要建立精準防貧機制,為脫貧不穩定戶和邊緣群體購買防貧保險,設立防貧救助基金。一旦他們出現返貧致貧,就能及時開展幫扶,采取臨時救助或納入最低生活保障等,避免其掉到絕對貧困標準以下。著重強化易地扶貧搬遷的后續安置,防范大規模失業、社區矛盾糾紛等風險,以穩就業為核心保障搬遷農戶基本生活,探索新型集體經濟與社區治理新機制,促進安置點的社會融合和社會穩定,確保“搬得出、穩得住”。
  
  二是完善社會保障制度。當前貧困群體中有2000萬通過社保兜底實現了脫貧,主要是孤寡老人、殘疾人、大病和慢性病患者等特殊困難群體。這些群體普遍缺乏創收能力,在脫貧之后仍面臨較高返貧風險,只能依靠社保兜底來維持基本生計。鞏固脫貧攻堅成果,必須建立更高保障水平的社會保障體系。一方面,要促進城鄉社會保障體系一體化,實施以基本公共服務均等化為基礎的防貧政策體系,提高對低收入家庭的生活保障水平;另一方面,要針對特殊困難群體提供量身定做的特惠性救助政策,建立分類瞄準的幫扶和救助政策,在群體特征、家庭規模、區域等方面細分救助標準,重點照顧老人、殘疾、鰥寡孤獨等貧困高發群體。
  
  三是確保扶貧產業可持續經營。產業扶貧是通過扶持產業發展增加扶貧對象收入、增強其自我發展能力的一種扶貧方式,是中國特色開發式扶貧的主要組成部分。進入脫貧攻堅期以來,各地在培育扶貧產業方面加大了力度,90%以上的建檔立卡貧困戶從扶貧產業項目中受益。但這些扶貧產業普遍存在同質化、產業鏈短、市場化程度不高,以及扶貧對象未能充分參與生產經營活動、等同于社會保障等問題。由于扶貧產業既是脫貧攻堅期間增加貧困戶收入的重要支撐,也是脫貧攻堅期結束后欠發達地區振興鄉村產業的重要基礎。因此,要把提高扶貧產業的可持續性納入鄉村產業振興框架,作為“十四五”時期鞏固脫貧成果的關鍵任務來抓。應通過深化供給側結構性改革,增強產業的特色優勢,加大本土市場主體和經營人才培養力度,加快構建高質量、高效率、可持續的鄉村產業體系,讓低收入群體更多分享產業增值收益,促進欠發達地區鄉村產業興旺和貧困群體持續增收。
  
  四是提高基層組織治理能力。鄉村基層組織是鞏固脫貧攻堅成果的重要力量。脫貧攻堅期間,各級機關企事業單位選派優秀干部到貧困村和黨組織渙散村擔任第一書記或駐村干部,為落實開展各項幫扶政策起到重要作用。引進外部精英本意在于提高村莊治理能力,并強化貧困村基層組織建設,但一些貧困村過度依賴駐村干部,反而削弱了村莊自治能力,不利于自我發展。鞏固脫貧攻堅成果依然需要強有力的村級基層組織作保障,需要幫扶力量來執行和落實各項政策措施。一方面,要用好“外腦”,完善機關企事業單位選派干部掛職制度,繼續向村集體經濟薄弱、黨組織渙散的村莊選派優秀駐村干部,協助村兩委開展村莊事務管理和產業發展等工作;另一方面,要培育“內腦”,積極發展村內年輕黨員,鼓勵其參與村內公共事務管理,吸納優秀返鄉人才進入村兩委,發揮新鄉賢的重要作用,切實提升基層自治組織的治理能力和水平。
  
  五是繼續扶持貧困地區發展。部分貧困地區的短板很難短時期內補齊,現有的貧困地區依然是鞏固脫貧攻堅成果的重點區域,所以健全促進包容性增長的財稅金融體制,對貧困地區進行傾斜性地投入資源仍有必要。在過渡期內,應確保貧困地區的財政轉移支付規模以及扶貧投入力度不減,使減貧工作能夠平穩過渡。進一步補足基礎設施和基本公共服務短板,強化學校、醫院、養老等設施建設和管護,提高這些區域的公共服務水平,逐步拉平與發達地區的差距。鑒于貧困地區普遍屬于生態脆弱區域,應實行激勵性的資源環境政策,推進生態產業發展,走綠色發展道路。
  
  (作者單位:國務院發展研究中心農村經濟研究部)

來源:中國經濟時報-中國經濟新聞網 作者:殷浩棟 編輯: 曹陽       
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